Liikumispuudega inimeste kodukohandus: praeguse KOV-mudeli analüüs, õiguslik raam ja muutmisvajadus

1 ELIL logo

Põhisõnum

Liikumispuudega inimene ei tohi jääda oma koju lõksu. Kodukohandus ei ole kitsalt ehitusküsimus, vaid iseseisva elu, liikumisvabaduse, taastumise, tööle või õppesse naasmise ja kogukonnas püsimise eeldus.

Kui sama vajadusega inimese tegelik võimalus saada vajalikku kodukohandust sõltub liiga palju sellest, millises KOV-is ta elab, kuidas kohalik kord on üles ehitatud või kui palju asjaajamist inimene ise suudab vedada, ei lähtu süsteem enam piisavalt inimese vajadusest, vaid juhusest. Põhiseadus, sotsiaalhoolekande seadus ja ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioon toetavad vastupidist lähenemist: abi peab olema tegelik, põhjendatud ja vajadusest lähtuv.

1. Lühikokkuvõte

Põhijäreldus on järgmine: Eestis on õiguslik alus liikumispuudega inimese abistamiseks olemas, kuid kodukohanduse tegelik kättesaadavus on KOV-ide lõikes ebaühtlane.

Probleem ei ole ainult rahastuses. Probleem on selles, et kodukohanduse kohustus on küll seaduse alusel olemas, kuid inimese jaoks ei toimi see alati ühtse, prognoositava ja piisavalt kiire teekonnana. Praktikas sõltub tulemus liiga sageli elukohast, kohaliku korra ülesehitusest, menetluse kiirusest, korteriühistu või omanike nõusolekutest ning sellest, kui palju peab inimene või tema lähedane ise süsteemi eri osad kokku siduma.

SHS-i järgi peab KOV välja selgitama inimese abivajaduse, määrama sellele vastava abi ulatuse ning puudega isikut eluruumi kohandamisel abistama. HMS-i järgi peab otsus, sealhulgas abi andmisest keeldumine, olema kirjalikult põhjendatud.

Riigikohus on 2019. aasta Narva sotsiaalteenuste asjas rõhutanud, et KOV peab tagama kohustuslike sotsiaalteenuste osutamise seaduses ette nähtud ulatuses ning üldised kitsendused ei ole lubatud.

Hiljutine trauma toob süsteemi nõrkused eriti selgelt välja. Just siis, kui inimene tuleb haiglast või taastusravilt koju, on otsustava tähtsusega, kas abi käivitub kiiresti ja terviklikult või jääb taotluste, hinnapakkumiste, kooskõlastuste ja asutuste vahele toppama. Hiljutine trauma ei ole siin erandliku eeliskohtlemise alus, vaid süsteemi toimimise proovikivi. Kui riik ja KOV suudavad äsjase trauma järel tagada kodukohanduse kiire, arusaadava ja praktiliselt toimiva teekonna, pannakse sellega paika standard, mille järgi peab kogu kodukohanduse süsteem toimima kõigi liikumispuudega inimeste jaoks, lähtudes nende tegelikest vajadustest. Õiguskantsleri seisukohad ja SKA juhendmaterjalid toetavad samuti tervikliku, õigeaegse ja tegelikku liikumisteed arvestava lahenduse vajadust.

2. Probleem inimese vaates

Liikumispuudega inimese toimetulek ei sõltu tavaliselt ainult ühest teenusest. Selleks, et inimene saaks elada võimalikult iseseisvalt, liikuda kodus ja kodust välja, jätkata ravi, taastumist, töötamist, õppimist ja osalemist kogukonnaelus, võib ta vajada omavahel seotud tuge mitmest suunast. Nende hulka võivad sõltuvalt inimese olukorrast kuuluda kodukohandus, isikliku abistaja teenus, sotsiaaltransport, abivahendid, rehabilitatsioon ja taastusravi, koduteenus ning muu praktiline tugi. Probleem tekib siis, kui neid käsitletakse eraldi, aeglaselt või tervikvaateta, kuigi inimese vajadus on tegelikult üks terviklik toimetuleku- ja elukorralduse küsimus.

SHS näeb ette nii isikliku abistaja teenuse kui ka eluruumi kohandamisel abistamise. Tervisekassa kirjeldab statsionaarset taastusravi teenusena, mida vajatakse sageli pärast rasket haigust, operatsiooni või traumat.

SKA kirjeldab sotsiaalse rehabilitatsiooni eesmärgina toimetulekuoskuste arendamist ja ühiskonnaelus osalemise toetamist.

Praeguse süsteemi keskne probleem ei ole õigusnormi puudumine, vaid see, et vajadustele vastava eluaseme kohandamise protsess ei toimi inimese jaoks ühtse, prognoositava ja piisavalt kiire teekonnana.

Sama vajadusega inimene võib eri omavalitsustes sattuda sisuliselt erinevasse olukorda. Mõnes omavalitsuses on tal ees selge kord ja rahaline raam, mõnes peidetud teenus ning mõnes on projektipõhise rahastuse lõppemise järel tekkinud tühimik.

Seadus ei nõua, et kõik KOV-id kasutaksid täpselt ühesugust vormi, kuid nõuab, et abivajadust hinnataks terviklikult, abi oleks sisuliselt korraldatud ja otsus põhjendatud. Kui kohalik mudel jätab kohustuse inimese jaoks sisutühjaks või muudab abi ebamõistlikult raskesti kättesaadavaks, tekib tõsine õiguslik risk.

3. Õiguslik ja menetluslik alus

3.1 Põhiseaduslik alus

Põhiseaduse järgi on puuetega inimesed riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all. See ei ole ainult üldine väärtuslause. See tähendab, et avalik võim peab kujundama ja rakendama abi nii, et see oleks tegelikult kasutatav. Põhiseadus annab aluse ka sellele, et elukohast sõltuv põhjendamatu erinevus vajab kriitilist hindamist. Inimene ei ole süüdi selles, millises KOV-is ta elab, ega tohi sattuda halvemasse olukorras üksnes elukoha tõttu.

3.2 KOV roll

KOKS-i järgi on KOV-i ülesanne korraldada sotsiaalteenuste osutamist ning sotsiaaltoetuste ja muu sotsiaalabi andmist. See tähendab, et KOV ei ole selles teemas pelgalt viitaja või vahendaja. KOV on praktiline korraldaja: ta peab hindama vajadust, tegema otsuse ja korraldama abi viisil, mis vastab seadusest tulenevale kohustusele.

3.3 Sotsiaalhoolekande seaduse alus

SHS-i järgi on isikliku abistaja teenus KOV-i korraldatav sotsiaalteenus, mille eesmärk on suurendada puude tõttu füüsilist kõrvalabi vajava täisealise inimese iseseisvat toimetulekut ja osalemist kõigis eluvaldkondades.

SHS näeb ette ka kõrvalabi vajaduse individuaalse hindamise ning kohustuse abistada puudega isikut eluruumi kohandamisel või sobivama eluruumi saamisel nii, et inimene saaks võimalikult kaua elada koduses keskkonnas. Need sätted annavad keskse õigusliku aluse: kodukohandus ei ole vabatahtlik heategevus, vaid kohustusliku sotsiaalabi osa.

3.4 Menetluslik alus

HMS-i järgi peavad kirjalik haldusakt ja ka soodustava haldusakti andmisest keeldumine olema põhjendatud ning põhjenduses tuleb märkida faktiline ja õiguslik alus. Menetluse eesmärk on isiku õiguste kaitse. Seetõttu ei piisa suulisest vastusest ega üldisest viitest eelarvepuudusele või määruse puudumisele. Inimesele peab jääma arusaadav, kirjalik ja vaidlustatav otsus.

3.5 Rahvusvaheline alus

ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni artiklid 9, 19 ja 20 rõhutavad juurdepääsetavust, õigust elada kogukonnas ning isikliku liikumisvõime toetamist. Need põhimõtted toetavad arusaama, et kodukohandus ei ole kitsalt remondi- ega mugavusküsimus, vaid osa inimese õigusest elada võimalikult iseseisvalt ja vältida isolatsiooni.

4. Peamised õigusallikad ja veebiaadressid

5. Mida kogutud KOV-materjalid näitavad

Kogutud KOV-materjalid ei tõenda, et iga erinev kodukohanduse mudel oleks iseenesest seadusega vastuolus. Need näitavad aga selgelt, et praktika on ebaühtlane ning osa lahendusi võib olla seaduse eesmärgi täitmise seisukohalt puudulik. Sisematerjalide põhjal on näha vähemalt neli peamist mudelit:

  • eraldi rahaline toetus või hüvitis;
  • teenuspõhine lahendus eluruumi tagamise teenuse raames;
  • projektipõhine või ajutine lahendus;
  • olukord, kus selge ja leitav kodukohanduse kord puudub.

Siin on oluline mitte iga üksik summa, vaid muster: inimene ei saa ette teada, milline abi talle tegelikult kättesaadavaks osutub.

Sellest mustrist joonistuvad välja viis peamist probleemi.

1. Esiteks ei ole õiguse sisu inimese jaoks alati selge: ta ei pruugi aru saada, kas tal on õigus eraldi toetusele, teenusele, hüvitisele või üksnes üldisele sotsiaaltöötaja abile.

2. Teiseks on menetlus sageli koormav: hinnapakkumised, nõusolekud, korteriühistu küsimused, eksperdihinnangud ja kooskõlastused võivad muutuda inimesele või tema lähedastele liiga raskeks.

3. Kolmandaks ei ole rahastus ühtlane ega etteennustatav.

4. Neljandaks on pärast projektirahastuse lõppemist jäänud mitmes kohas tühimik.

5. Viiendaks jääb sageli puudu terviklahendus: eluruumi sisemus võib olla kohandatud, kuid inimene ei pääse endiselt takistuseta trepikotta, õue või transpordini.

Need probleemid sobituvad kokku õiguskantsleri seisukohtade ja SKA juhendi rõhuasetustega tervikhindamisele, ligipääsetavale liikumisteele ja tegelikule toimetulekule.

6. Menetluse tee inimese vaates

Inimese jaoks peab kodukohanduse taotlemise ja korraldamise teekond olema lihtne. Tal peab olema KOV-is üks selge kontaktpunkt. Abivajaduse hindamine peab käivituma kiiresti. Eriti siis, kui inimene on haiglast või taastusravilt koju naasmas.

KOV peab aitama dokumentide, nõusolekute ja lahendusvariantide kokku viimisel ning tegema kirjaliku otsuse, mis on arusaadav ja vaidlustatav. Praktikas on tee sageli teistsugune: inimene või tema lähedane peab ise välja selgitama, kuhu pöörduda, milliseid dokumente koguda, kellelt nõusolekut küsida ja kuidas siduda kodukohandus teiste teenustega.

Õiguskantsleri 2020. ja 2024. aasta seisukohad näitavad, et KOV-i tegevuses on just siin esinenud puudusi: otsused ei ole olnud piisavalt õigeaegsed, terviklikud ega inimese tegelikku liikumisteed arvestavad.

Sellest tuleneb üks keskne järeldus: KOV peab olema juhtumikorraldaja, mitte väravavaht. KOV-i roll ei tohi piirduda taotluse vastuvõtmise ja formaalse kontrolliga. KOV peab sisuliselt korraldama protsessi, aitama dokumente kokku saada, selgitama nõusolekute vajadust, siduma lahenduse teiste teenustega ja tegema põhjendatud kirjaliku otsuse. SHS-i ja KOKS-i koosmõjus ning Riigikohtu Narva lahendi valguses on see järeldus kaitstav.

7. Kes on seotud ja mille eest vastutab

Kodukohandusega on seotud inimene ise ja tema lähedased, kohalik omavalitsus ning selle ametnikud, vajaduse korral kinnisvara omanik, kaasomanikud ja korteriühistu. Samuti haigla, taastusravi- või rehabilitatsioonimeeskond, Sotsiaalkindlustusamet, Tervisekassa, Sotsiaalministeerium ja seadusandja.

Ohutuse küsimustes võivad olla seotud ka Päästeamet, õiguskantsler ja kohus. See tähendab, et kodukohandus ei ole ühe ametniku ega ühe teenuse küsimus, vaid mitme osapoole vahel jagunev vastutusahel.

Päästeameti roll on siin piiritletud: ta ei otsusta sotsiaalabi üle, kuid võib olla seotud evakuatsiooni, tuleohutuse ja päästetöö võimalikkuse küsimustes.

SKA roll on seotud juhendamise, sotsiaalteenuste kvaliteedi, rehabilitatsiooni ja abivahendite süsteemiga.

Tervisekassa roll on seotud taastumise ja tervishoiuteenuste osutamisega.

KOV-i praktiline vastutus sotsiaalabi korraldamisel jääb seejuures keskseks.

8. Miks värske trauma vajab eraldi käsitlust

Äsjase trauma järel on esimesed 6–12 kuud määrava tähtsusega. Just siis selgub, kas inimene saab kiiresti tagasi tavapärase elukorralduse juurde või kujuneb välja pikem sõltuvus juhuslikust kõrvalabist ja ligipääsmatust keskkonnast.

Hiljutine trauma ei tähenda siin, et teiste liikumispuudega inimeste vajadused oleksid vähem pakilised. Vastupidi: äsjane trauma on süsteemi toimimise proovikivi. Kui riik ja KOV suudavad just selles kõige haavatavamas olukorras tagada kiire, arusaadava ja praktiliselt toimiva kodukohanduse teekonna, pannakse paika standard, mille järgi peab toimima kogu kodukohanduse süsteem.

Õiguskantsleri ja SKA materjalid toetavad vajadust tervikliku ja õigeaegse lahenduse järele.

Siin tuleb rõhutada, et keskne fookus on kodukohandusel, mitte vaikimisi ümberkolimisel. Seadus räägib küll ka sobivama eluruumi saamisest, kuid abi peab eelkõige tähendama inimese olemasoleva eluaseme kasutatavaks muutmist. Kui see ei ole objektiivselt võimalik, tuleb muud lahendust eraldi ja sisuliselt põhjendada. Vastasel juhul tekib oht, et kodukohanduse kohustus taandub vaikimisi ümberkolimise ootuseks.

9. Riigi ja KOV roll ning ehitatud keskkond

Riigi roll ei tohi piirduda üldise kohustuse sõnastamisega. Lisaks sotsiaalabi raamile hõlmab riigi roll ka selliselt ehitatud keskkonna kujundamist, mis ei toodaks tulevikus juurde uusi ligipääsmatuse olukordi. KOV-i roll on praktiline: olla inimese jaoks kontaktpunkt, hinnata abivajadust terviklikult, korraldada lahendus, siduda see teiste teenustega ja teha põhjendatud otsus. KOV ei tohi jääda pelgaks väravavahiks. KOKS ja SHS koos annavad selleks selge õigusliku aluse.

Ehitatud keskkonna ja kodukohanduse vahelist seost ei saa käsitleda eraldi. Kodukohanduse probleem ei alga sageli hetkest, mil inimene esitab taotluse, vaid palju varem - sellest, et märkimisväärne osa eluruumidest ei ole liikumispuudega inimese vajadusi arvestades piisavalt kasutatav ega kergesti kohandatav. Praegu reguleerib ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 2018. aasta määrus nr 28 „Puudega inimeste erivajadustest tulenevad nõuded ehitisele” eeskätt hooneid, kus osutatakse avalikkusele suunatud teenuseid. Eelnõu seletuskirjas on sõnaselgelt märgitud, et määrus nr 28 eluruumide ligipääsetavust praegu ei käsitle.

Kliimaministeeriumi 2025. aasta eelnõu seletuskiri näeb ette uue määruse, mis tooks ligipääsetavuse miinimumnõuded ka elukondlikku kinnisvarasse, ning märgib, et see võib parandada inimeste iseseisvat toimetulekut ja aidata kokku hoida riigi ja kohalike omavalitsuste kulutusi.

See mõte on oluline, kuid seda tuleb kasutada täpselt. Ei saa väita, et rangem järelevalve vähendab KOV-i kulusid automaatselt ja alati. Küll saab põhjendatult väita, et kui eluruumide ligipääsetavus lahendatakse suuremas ulatuses juba projekteerimisel, ehitamisel ja kasutuselevõtu kontrollis, võib väheneda hilisem vajadus lahendada sama puudujääki üksikute, kallimate ja aeglasemate kodukohanduste kaudu. Teisisõnu: parem ehitatud keskkond võib tulevikus vähendada KOV-i survet katta samu puudujääke sotsiaalabi ja kodukohanduse eelarvest. Kliimaministeeriumi seletuskiri toetab just sellist ettevaatlikku, kuid sisuliselt tugevat järeldust.

10. Miks saab väita, et praegune süsteem ei täida seaduse eesmärki piisavalt hästi

Praeguse süsteemi suurim nõrkus on see, et õiguse olemasolu ei võrdu veel tegeliku abiga. SHS § 42 kohane kohustus on olemas, kuid inimese jaoks ei ole selle sisu alati selge ja abi kiiresti kättesaadav ning menetlus võib olla sedavõrd koormav, et õigus muutub paberlikuks.

Õiguskantsleri seisukohad kinnitavad, et probleem ei piirdu ainult üksikute väikeste detailidega: puudused võivad puudutada otsuse ajastust, terviklikku hindamist, konkreetsete kohanduste käsitlemist ja kogu liikumistee arvesse võtmist.

Riigikohtu Narva lahend rõhutab omakorda, et inimene peab saama oma vajadustele vastavat abi vajalikul määral ja ajal, mil ta seda vajab; väiksemas mahus pakutav või hilinenud teenus ei pruugi inimest aidata.

Seetõttu on põhjendatud järgmine järeldus: kogutud KOV-materjalid ei näita, et iga erinev kohalik mudel oleks iseenesest õigusvastane, kuid osa kasutatavaid lahendusi võib viia olukorrani, kus seadusest tulenev kohustus jääb inimese jaoks ebapiisavalt täidetuks või sisuliselt kättesaamatuks.

Õiguslik risk tekib eriti siis, kui kodukohanduse kohustus jääb hajusaks, otsus viibib, inimene peab ise süsteemi osi kokku siduma või lahendus ei kata päriselus toimivat liikumisteed kodust välja ja tagasi.

11. Mida ELIL saab öelda

ELIL saab põhjendatult öelda, et liikumispuudega inimese tegelik võimalus saada vajalikku kodukohandust ei tohi sõltuda sellest, millises kohaliku omavalitsuse üksuses ta elab. Elukoht ei tohi muuta seadusest tulenevat abi ühe inimese jaoks sisuliselt kättesaadavaks ja teise jaoks kättesaamatuks. See ei ole ainult moraalne väide, vaid haakub põhiseadusliku erilise hoole, KOV-i korralduskohustuse, SHS-i abistamiskohustuse ja HMS-i põhjendamiskohustusega.

ELIL saab samuti rõhutada, et kodukohandust ei tohi käsitada ainult tagantjärele remondina. See on osa iseseisva elu infrastruktuurist ja peaks olema seotud teiste teenustega. Samal ajal on põhjendatud juhtida tähelepanu sellele, et puuduliku ligipääsetavusega ehitatud keskkond tekitab juurde uusi kodukohanduse vajadusi ning seetõttu tuleb paralleelselt arutada ka eluruumide ligipääsetavuse nõudeid ja järelevalve kvaliteeti.

12. ELIL-i põhiseisukohad ja ettepanekud

1. Kodukohandus peab olema sisuliselt kättesaadav õigus, mitte kohaliku praktika juhuslik tulemus.

2. Hiljutise trauma puhul peab abi käivituma eriti kiiresti, kuid sama toimimisloogika peab toetama kogu kodukohanduse süsteemi.

3. Lahendus peab katma kogu liikumistee: mitte ainult vannitoa või köögi, vaid vajaduse korral ka sissepääsu, trepi, kaldtee, tõstuki, ukseavad, lävepakud ja kodust välja pääsemise. Õiguskantsleri 2024. aasta Tartu juhtum näitab otseselt, et korter ise võib olla kohandatud, kuid eluruum ei ole päriselt ligipääsetav, kui trepikojas saab liikuda ainult treppi mööda.

4. KOV peab olema juhtumikorraldaja, mitte üksnes taotluse vastuvõtja.

5. Seotud teenused peavad olema tervikuna nähtavad.

6. Vältimatu kodukohandus ei tohi takerduda ebamõistliku omaosaluse, põhjendamata viivituse ega koormava menetluse taha.

7.Riik peaks kaaluma selgemat üleriigilist miinimumstandardit kodukohanduse menetluse, tähtaegade ja põhimõtete kohta.

8. Ehitatud keskkonna nõudeid tuleb vaadata ennetava kululoogika ja ligipääsetavuse vaates, mitte ainult sotsiaalabi järelmeetmena.

13. Mida ELIL ootab adressaatidelt

Kohalikelt omavalitsustelt ootab ELIL selget ja lihtsalt leitavat kodukohanduse teekonda, terviklikku vajadushindamist, kirjalikke põhjendatud otsuseid ning sellist menetlust, kus inimene ei pea olema iseenda projektijuht. SHS ja HMS loovad selleks aluse.

Sotsiaalkindlustusametilt ootab ELIL praktilist juhendavat rolli, mis aitaks siduda eluruumi tagamise teenuse, rehabilitatsiooni, abivahendid ja muud seotud toed arusaadavamaks tervikuks. SKA-l on juba olemas eluruumi tagamise teenuse juhend ja KOV-ide nõustamise materjalid.

Sotsiaalministeeriumilt ja seadusandjalt ootab ELIL süsteemi täpsustamist seal, kus kehtiv norm jätab liiga palju sisulist ebaselgust või piirkondlikku ebavõrdsust.

Tervisekassalt ootab ELIL koostööd seal, kus kodukohandus haakub taastumise, rehabilitatsiooni ja inimese tavapärase elukorralduse juurde naasmisega.

Õiguskantslerilt ootab ELIL jätkuvat tähelepanu sellele, kas põhiõigused on selles valdkonnas päriselt kaitstud või jäävad menetluse keerukuse ja süsteemi killustatuse taha.

14. Lõppseisukoht

Liikumispuudega inimese kodu kohandamine ei tohi olla juhuslik kohaliku praktika küsimus.

See peab olema õiguspõhine, prognoositav ja ajaliselt piisavalt kiire protsess, mille keskmes on inimese olemasoleva kodu kasutatavaks ja ligipääsetavaks muutmine ning selle sidumine vajalike tugiteenustega.

Äsjase trauma puhul peab protsess käivituma eriti kiiresti, kuid sama toimimisloogika peab toetama kogu kodukohanduse süsteemi kõigi liikumispuudega inimeste jaoks. Inimene ei ole süüdi selles, millises KOV-is ta elab. Seetõttu ei ole õiglane ega seaduse eesmärgiga kooskõlas olukord, kus sama vajadusega inimeste tegelik ligipääs kodukohandusele sõltub liiga suurel määral elukohast, kohaliku korra ülesehitusest või ametkondlikust praktikast.

Allikad

A. Õigusallikad ja veebiaadressid

B. Praktika- ja juhendmaterjalid

  • Õiguskantsleri seisukohad puudega inimese kodu kohandamise ja eluruumi ligipääsetavuse küsimustes.
  • Riigikohtu 2019. aasta Narva lahend kohaliku omavalitsuse kohustuslike sotsiaalteenuste kohta.

https://www.riigiteataja.ee/akt/111122019021

  • Sotsiaalkindlustusameti juhendmaterjalid eluruumi tagamise teenuse ja KOV-ide nõustamise kohta.

https://sotsiaalkindlustusamet.ee/spetsialistile-ja-koostoopartnerile/kohalike-omavalitsuste-noustamine

 

Dokumendi saad alla laadida siit